珠海为横琴“廉洁示范区”建设专门立法

11月30日，珠海市八届人大常委会第四十次会议高票通过了《珠海市人民代表大会常务委员会关于促进中国（广东）自由贸易试验区珠海横琴新区片区廉洁示范区建设的决定》（以下简称《决定》），这是全国自贸试验区中首部针对廉洁示范区建设的法规。

自省纪委部署开展自贸试验区廉洁示范区建设以来，在省、市纪委的指导支持下，横琴自贸片区协同市有关部门和单位正式启动促进横琴廉洁示范区建设的立法调研、框架设计、条文草拟、专家咨询及征求部门和公众意见等工作。经过今年9月和11月市人大常委会会议两次审议，《决定》顺利通过。

《决定》共十八条，主要内容包括建设原则、廉洁政务、联合惩腐、廉洁共建、廉洁激励和廉洁服务。

参与法规审议的一名珠海市人大代表告诉笔者，《决定》的含金量非常高，多个法规条款在全国具有创新性，如在廉洁政务方面，在全国自贸试验区率先推行“零跑动”“零收费”“零罚款”；率先出台规定“严禁公务人员向管理服务对象举债，严禁公务人员高利放贷”，并将这一做法上升为法律规范；率先建立并推行24小时举报机制；率先在全国自贸试验区中立法推行与港澳的信用信息互认。

创新是国家赋予横琴的使命，也是横琴自贸片区的灵魂。这部融合了实践经验和创新理念的廉洁建设法规，本就是横琴自贸片区的创新写照。

“三个零”新服务机制

着力营造国际化市场化法治化营商环境

横琴开创性地提出探索“三个零”的政府服务新机制，借此真正实现政务服务、管理和监督上的治理方式改革。

何谓“三个零”，即业务办理“零跑动”、企业服务“零收费”，企业监管“零罚款”。

进一步展开来说就是，通过发展电子政务，简化审批环节，提高审批效率；结合自贸试验区发展要求，建立“网上预约、网上办理”和“一口受理、一站审批”工作流程，来实现业务办理“零跑动”。目前，横琴的税务业务“零跑动”办理率超过80%。

企业服务“零收费”，是指企业办事需要缴交的行政事业性收费，涉及横琴的收入，通过法定程序批准后一律予以免收，做到“零收费”。目前，横琴已制定出台《横琴新区推进“零收费”工作实施方案》，对24项区级行政事业性收费的区级收入予以免收，率先在全国自贸试验区实现“零收费”。

企业监管“零罚款”，则是借鉴香港、澳门经验，实行市场轻微违法经营行为免罚清单、涉税轻微违法行为免罚及部门一般违法行为首违不罚清单，对4类30种轻微违法行为免于处罚或罚款。

首席监造人制度

打破设计施工割裂 以制度保障科学决策

工程建设领域是腐败高发地。珠海市纪委早在2012年就开始启动政府投资工程廉情预警评估系统的开发研究，2013年开始在市区两级运行后，有效规范了政府投资工程管理，及时管控了工程建设中存在的廉政风险，在探索推进工程建设领域同步监督预防做出示范。目前该系统正在省内各市推广。

就在其他兄弟市推广政府投资工程廉情预警评估系统的时候，珠海市纪委和横琴廉政办再次先人一步，与清华大学建设管理系，共同开展工程建设领域预防腐败课题研究，率先就探索建立工程项目首席监造人制度、工程再担保体系等课题开展研究与试点工作。

这一创新性的探索也写进了法规。《决定》第六条第五款提出，“探索建立建筑工程首席监造人和定期廉洁报告制度。”横琴廉政办有关负责人表示，横琴是全国首个立法探索建立“首席监造人”制度的自贸片区。

清华大学建设管理系博士生导师邓晓梅介绍，“首席监造人制”是指任何项目必须任命一位首席监造人，来负责对工程项目实施设计、合同管理与施工监造等全过程的统筹和管控，以确保工程项目在设计施工全过程合法合规，并以令首席监造人和业主满意的质量交付给最终用户。

“首席监造人制的核心在于落实首席监造人对工程项目全过程全方位的统筹。”邓晓梅说，这对于打破我国当前设计施工割裂，以及解决工程质量责任界面不清难以问责的难题，具有重要的意义。首席监造人制也将为相关的行政许可改革创造条件，并极大地提升专业人士对业主的影响力，使科学决策得到制度上的保障。

在探索推进工程建设领域同步监督预防方面，横琴还出台《珠海市横琴新区建设工程企业信用评价动态管理办法（试行）》，建立横琴新区建设工程企业诚信评价和黑名单制度，对存在行贿受贿行为、违法分包、安全质量责任事故、拖欠农民工工资等问题的承建单位及其责任人员，视情节采取列入黑名单、诚信扣分、限制参与建设工程项目投标等措施。制定实施《横琴新区建设工程招标文件范本》，改进招标办法，取消限制性条款，激发市场充分竞争，压缩权力寻租空间。

防止利益冲突机制

率先立法严管公务员举债放贷

心无旁骛才能干净做事，若有杂念或会铤而走险。

在保障国家工作人员廉洁履职、廉洁从业方面，《决定》将横琴廉政办近年来一系列经验举措和实践进行提炼形成法规，建立和完善防止利益冲突机制。这些规定主要集中在《决定》第八条。

在第八条第二款规定：“编制国家工作人员违反规定举债、放贷、从事经营活动等负面行为清单，健全有关制度。”横琴廉政办有关负责人告诉笔者，举债、借贷看似是个人行为，但极易隐藏腐败。例如举债，“没查到不交代，查到了就借口说是借的，以此来推脱。”横琴率先在全国出台规定“严禁公务人员向管理服务对象举债，严禁公务人员高利放贷”，并将这一做法上升为法律层面。

防止利益冲突机制的创新举措还包括率先在全国自贸片区推行公务员个人有关事项报告公示核查全覆盖。2016年3月出台《横琴新区公务人员个人有关事项报告公示核查办法（试行）》，把报告、核查、公示对象拓展到党政机关全体公务员、企事业单位中层以上负责人，报告事项100%核查，新提拔任用干部的任职公示与个人有关事项同步公示，做到凡进必申报、凡提必核实、凡核必公开，实现了公务人员个人有关事项报告核查公示全覆盖。

在规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业方面，去年12月，横琴制定并出台《横琴新区领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定》，有针对性提出8类限制性经商办企业行为，率先对全区24名正处级领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业情况进行了集中填报和核查工作，有效推进了领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业规范化、制度化管理。

横琴在防止利益冲突机制的创新举措还有改革礼品登记上交制度。党员干部在日常交往中未能拒收的礼品礼金，须在7个工作日内如实报告、登记上交并说明情况。上半年，全区共登记上交28项礼品，均已按照规定予以处置。

24小时举报机制

夜间举报快速响应 举报有功最高奖8万

《决定》第十四条规定，“横琴建立二十四小时举报受理机制，畅通举报渠道，依法回复办理结果。”同时规定“建立保护举报人制度，维护举报人的合法权益。”

24小时举报受理机制是横琴廉政办借鉴运用境外反贪机构的运作经验而推行的，执行的是全天候举报受理机制，即使是夜间也安排专人值班受理举报，此举在内地还是首次。

今年4月，横琴廉政办出台《横琴新区廉政办24小时举报处理办法（暂行）》，开通了3条举报受理专线（13926912388、12388-5、8712388），开设举报邮箱：lzb@hengqin.gov.cn；公开来信来访举报地址：珠海市横琴新区宝兴路189号2栋廉政办202室。

24小时举报机制实行区廉政办干部驻岛值班，建立夜间和秘密举报快速响应制度。对举报人因紧急或保密等原因，要求在非工作时间特别是夜间当面举报的，驻岛值班人员应按举报人要求的时间安排接访，并落实安全保密措施。夜间接访完成后，值班人员要将接访情况及时报告给廉政办的分管领导和主要领导。

对举报问题线索办结时限、办理情况反馈、保障举报人的合法权益等方面，《办法》也作了明确的要求。对群众举报反映的问题线索，应当快查快结，最迟应在受理之日起三个月内办结，因特殊情况不能按期办结的，应向实名举报人说明原因。举报问题办结后应在15个工作日内采取当面或电话回复等方式向举报人反馈办理情况。

另外，横琴自贸片区廉政办还出台了《横琴新区关于奖励举报有功人员的暂行办法》，鼓励实名举报，奖励举报有功人员，对实名举报违纪违法问题经查证属实的，对举报有功人员予以最高8万元重奖。

信用建设

率先立法推动横琴与港澳信用信息互认

今年9月27日，横琴率先出台失信联合惩戒办法，建立“横向到边、纵向到底”失信分类及认定体系。首次在全国层面全面系统对商事主体违法、违规、违约等失信行为，以及联合惩戒各方面作出明确规定。

此次同步印发的《珠海经济特区横琴新区失信商事主体联合惩戒暂行办法》及《珠海经济特区横琴新区商事主体失信行为认定及联合惩戒标准规范》（以下简称《办法》和《标准规范》），建立了“横向到边、纵向到底”的失信分类及认定体系。

据了解，现行的国家法规政策仅对商事主体的“严重失信行为”进行了规定，而对商事主体比较容易违反的、出现频率比较高的低层级失信行为缺乏规制。《办法》《标准规范》明确，根据商事主体的失信行为性质、情节以及社会危害后果，创新性地划分为“轻微失信行为”“较重失信行为”和“严重失信行为”等三个层级，实现失信行为分类“横向到边、纵向到底”，有效弥补了国家政策空白造成的操作缺陷。

《办法》和《标准规范》还在全省范围内首次明确建立清单管理及救济保障制度。明确制定具有“标地雷”“晒权责”性质的《横琴新区失信商事主体联合惩戒清单》，进一步细化失信行为以及惩戒措施，落实部门惩戒任务。

横琴的这些经验做法已上升到法律层面，《决定》第十二条规定，“横琴建立区内市场主体信用信息征集、公开、共享和使用制度，实行守信联合激励和失信联合惩戒。”

不过，笔者注意到，在该条第二款还补充规定“推动横琴与香港、澳门信用信息互认。”横琴廉政办有关负责人介绍，在开展跨境合作方面，横琴在全国范围内首次明确建立信用监管（横）琴澳（门）合作机制。规定横琴新区加强与澳门政府部门信用监管合作，逐步实现横琴、澳门两地商事主体信用信息互联互通、共享共用，探索实施失信商事主体跨境联合惩戒机制，维护琴澳公平竞争的市场秩序，推动琴澳深度合作发展。

其他亮点

1 容错纠错

◎法规：

横琴探索建立保护改革创新、宽容改革失误的容错纠错制度，健全改革创新中失误与腐败行为甄别处理机制，支持改革，遏制腐败。（《决定》第十条）

◎解读：

根据省纪委《关于贯彻“三个区分”原则治理“为官不为”问题的若干意见》的要求，横琴廉政办起草了支持改革实验，鼓励担当有为、宽容失误失败，及时纠错纠偏的容错纠错制度，在进一步征求意见后组织实施。

横琴廉政办有关负责人介绍，容错纠错坚持“三个区分”原则，准确划定容错边界，严格控制免责范围，建立及时纠错纠偏的快速反应机制，并把容错纠错与治理“为官不为”、强化执纪问责结合起来，做到鼓励改革探索创新、支持担当有为，保护干事创业与严肃执纪的有机结合。

2 廉洁教育

◎法规：

横琴开展廉洁宣传教育和廉洁文化建设，传播廉洁价值，营造廉洁环境。（《决定》第十一条）

◎解读：

廉洁是横琴的核心价值观。今年初出台的《关于加快建设横琴廉洁示范区的实施方案》中提出，横琴建立政府、企业和社会全覆盖的廉洁教育宣导体系，探索廉洁教育长效机制。把开展廉洁教育作为营造廉洁环境的重要抓手，创新廉洁教育方式，活化教育内容，提高廉洁教育的针对性和有效性。

重点开展崇廉拒腐、清白做人、干净做事、尚俭戒奢、艰苦朴素、勤俭节约教育，特别要开展党员干部家庭参与的家德家风教育，通过教学互动等全新教育形式，使廉洁意识内化于广大党员干部之心、外化于广大党员干部之行，厚植“不想腐”的思想基础。

同时，横琴还将加强廉洁文化阵地建设，在统一规划基础上，将廉洁文化元素广泛植入城市建筑、公共空间，高端谋划建设具有横琴特色的廉政教育基地和廉洁宣传阵地，广泛传播廉洁文化。

3 廉洁服务

◎法规：

横琴加强驻区机构、非公有制经济组织、社会组织等组织在内的廉洁共建，提供预防腐败咨询、廉洁风险评估、预防腐败建议等廉洁指引和服务。（《决定》第十三条）

◎解读：

《关于加快建设横琴廉洁示范区的实施方案》中提出，横琴将坚持以拓展公共关系为载体，开展对横琴公共机构、行业协会、市场主体的工作制度、工作流程、工作惯例的廉洁性审查，堵住滋生腐败的漏洞，加强与各类从业人员的交流互动，教育引导廉洁从业、廉洁共建。

同时，还将定期举办“廉政开放日”活动，组建横琴“廉政监督志愿者”队伍，宣传廉洁建设价值理念，强化全社会廉洁意识。

4 廉洁指数

◎法规：

横琴建立廉洁评价体系，引入社会公众评价机制。探索由第三方评估机构跟踪监测廉洁示范区建设成效，定期发布横琴廉洁指数。（《决定》第十六条）

◎解读：

横琴正与清华大学公共管理学院共同开展横琴自贸片区廉洁评价体系课题研究，借鉴世界银行等国际组织开展廉洁评价的方法，构建以政府相关部门、投资经营者、社会公众感知为基础，反映横琴新区各行业廉洁状况的廉洁指数。

廉洁指数的评价指标既有廉洁印象、廉洁满意度等主观指标，也有腐败举报及查处数量、违规投诉数量等客观指标。目前已完成廉洁评价体系的框架构建，正在进行廉洁指数社会调查，今年底前将通过第三方首次向社会发布廉洁指数，此后每年均会定期发布，以此倒逼部门和行业加强廉洁建设。